无法回避的基本事实
1、供给和需求：
(1)卫生供给增长缓慢
虽然改革开放以来，医疗卫生领域成绩斐然，但对比1982年、1992年和2005年这三年供给和需求情况，可以看出，供给增长速度相对缓慢。就2005年相对1982年来说，2005年全国卫生机构数量同比增长58%、医生增长49%、病床增长47%，而卫生总费用却增长了48倍，个人现金卫生支出增长了118倍(不考虑通货膨胀)。政府预算卫生支出仅增长了21倍。
从卫生总费用增长速度与GDP增长速度的比值看(即卫生消费弹性系数)，1979年至2005年的27年中，前者慢于后者的有10个年份，占38%，而1992年至2005的14年中，前者慢于后者的就有7个，占50%。而且2004年、2005年连续两年卫生总费用增长速度都慢于GDP增长速度。卫生总费用与GDP的比值这三年分别为3.33%、4.07%和4.73%，仅增长42%。
虽然我国个人卫生支出比例过高(2005年为52%，政府支出为18%，社会支出为30%，1982年则分别为22%、39%和39%)，但这并非说明卫生总费用需要减少，相反，从总体看，我国卫生现在不是供给太多或增长过快，而恰恰是相对人们需求(包括被压抑的需求)增长太慢，所以应该大力扩大卫生供给。当然同时需要调整结构，降低个人承担的比重。
(2)卫生资产与机构结构单一
卫生需求高涨而供给增长却相对缓慢，结构单一也许可以作为这一现象的原因之一。2006年，全国九成以上的卫生机构总资产和净资产为国有卫生机构掌握，其中又绝大部分属于各级卫生部门主办的机构所有。病人对医疗卫生的主观需要也很大，但支付能力不足，所以供给增长缓慢。
2005年全国82.8%的医院、95.1%的床位、90.4%的卫生人员属国有和集体机构，而52.8%的医院、80.1%床位、77%的卫生人员直属政府办医疗机构。这些医院的重要人事(如院长任命)和财务(如专项投资)基本都由卫生主管部门决定(各部委和企业办医院由这些主办单位决定)，而非市场供给和决定价格。这表明，当前的卫生体制状态不是“市场化”，而是“行政化”。
2、分配与效率：
(1)分配机制不合理，医疗链条的各环节和城乡、区域不平衡严重
从对卫生机构的资源分配走向来看，2005年一半的卫生总费用流向城市医院，而公共卫生机构8%(包括疾病控制机构、结核病等专科防治机构、卫生监督所、妇幼保健机构、食品药品监督管理机构、计划生育机构等)，县医院只得到7%，农村卫生院和社区卫生机构都为1%，药品零售机构9%。当年全部卫生费用中只有38%流向农村，而1999年这一比例为46%。也就是说，大多数卫生资源集中在城市，而城市中的大多数的卫生资源又集中于大医院。绝大多数资源集中于疾病的晚期治疗阶段，重治疗，轻预防。2003年，我国45%的城镇居民和79%的农村居民没有任何医疗保险。
从费用的实际使用情况来看，药品费用占卫生总费用的比例近年来一直在45%上下，而这45%中的85%会回到众多医药生产和流通企业那里，于是，医院等医疗结构成为“过路财神”，医护人员报酬大大低于实际价值，在财政补贴严重不足的情况下，医院一方面不得不多从买好设备多收费来增加收入，另一方面多开药开贵药增加那45%中的15%部分的收入，甚至有暗中红包等行为。
如1998年的药品收入占卫生总费用的48%，而医疗机构服务收入(即医生劳务、检查、化验等)仅占总费用的34%，其余6%为公共卫生收入，10%为卫生发展收入。这就形成了“以药养医、鼓励创收，收入归己，弥补缺口”为主的扭曲的医院运行体制。
政府预算内卫生支出可分为两大类，一是公共卫生服务经费，即直接投向各类卫生机构，用于支持卫生事业发展，比如卫生事业费、中医事业费、计划生育事业费等，这可以看作政府对卫生服务供给方的财政支持；另一类是对公民医疗卫生费用的补助，实质上是政府为一部分公民的医疗卫生费用买单，可以看作是政府财政对卫生服务需求方的支持。在对需求方的支持中，2003年之前就是公费医疗经费(即“行政事业单位医疗经费”)一项，2004年，这部分支出达323亿元，占政府预算卫生支出的25%。而自2003年开始增设“基本医疗保险基金补助经费”数额还很小(2004年仅为26亿元)。由于公费医疗在我国并未普及到全部公民，所以这部分财政支出的增长严格来说并不带有很强的公益性质。
(2)整体利用效率低
2006年全国医院的病床平均周转了23次，其中江西26次，山西20次，北京17次。病床使用率全国平均72%，上海为97%，河南71%，甘肃59%。而营利性医院病床周转率大大低于非营利性医院(46%和74%)，乡镇卫生院病床利用率大大低于县及县以上医院(39%和72%)。
全国2006年平均每个医生每天诊疗5.5人，但各地区效率不一，浙江为8.5人，北京为7人，河北为3.3人。平均每个医生每日负担住院床日，全国平均数为1.7，上海为2，北京为1.3，河南为1.8。另外，医药企业还存在数量众多而效率和创新程度低，地方政府保护过多，利用效率低，配置效率更低，甚至可以说有限资金大部分用于锦上添花，小部分用于雪中送炭等问题。
3、看病“难与贵”：
(1)此时与彼时
现在一般所说的“看病难、看病贵”其实需细加辨析。改革开放初期，我们也曾面临着卫生领域的“三难”(看病难、住院难、手术难)问题，不过那主要是资源短缺所造成的。而现在的“难”与“贵”更多是总体短缺情况下的结构和体制不合理造成的，看病难“难”在三级大医院、“难”在上午挂号、“难”在质量，看病贵“贵”在“新特药”、“贵”在相对低收入群体承受能力、“贵”在治愈费用、“贵”在成本虚高和医院寻租、商业贿赂所带来的社会成本。
(2)重点病种在城乡分布
看病难与贵所指病种的分布特征也不相同，对比2006年和1990年城乡主要疾病死亡占总死亡的比例可知，在城市中，传染病、内分泌营养代谢疾病、精神障碍、呼吸和消化系统疾病致死的占总死亡的比例均有下降，而恶性肿瘤和心脏病致死占总死亡的比例有所上升。这既说明医疗卫生的进步，也表明随着社会发展一些疾病在城市人群有扩大趋势。
农村中，不仅如城市一样恶性肿瘤和心脏病致死占总死亡的比例有上升，脑血管病所占比例也有上升，而且2006年农村脑血管病、呼吸和消化系统疾病致死占总死亡的比例都比城市高，这也说明呼吸和消化这些更涉及到公共卫生领域的疾病在乡村供需缺口更大，需要得到更多的关注。
一般规律和特殊的扭曲机制
1、一般规律
结合国际医疗卫生历史和中国经验，我们初步概括了一些基本规律：
虽然从伦理上讲，不计成本地提供卫生医疗服务是完全正确的，但现实体制运行和政策选择中必须考虑成本，这包括无论在探讨效率还是公平的时候，我们常常把医学看作一种技术进步，不过其另外一层含义是具体阶段经济、政治和社会复杂关系中的一部分。它不仅与治疗知识有关，还与财富、权力和政策相关。
从当今和历史看，医疗卫生的“效率”可以看作是社会边际成本与社会边际效益的相等，而医疗卫生的“公平”可以用最低标准治疗、相同需求者得到相同治疗(或机会)和可及性的均等化(如城市和乡村中的常见病病人到达医疗机构的路费基本相等)来衡量，其核心是按需供给，而非按人们的货币持有量供给。
现代医疗卫生的一些特征决定了其不能单纯由市场进行有效率的分配，这些特征包括医疗需求的不确定性(不知道什么时候自己得什么病)、消费者不完全信息和医疗机构的天然垄断权(如不知道大夫开的药是否最合适并且最便宜)、外部性(如治疗好少量传染病患者可以使全体百姓避免被该病传染)。市场失灵的原因，还包括医疗交易当事人(政府和保险公司)不到位，委托代理人(医师)缺乏基本监督。市场机制不能有效发挥资源合理配置的作用。
国家对医疗卫生领域的干预也是历史的产物，一般做法有提供、管制和税收(补贴)三类。国家提供医疗卫生意在解决垄断的问题，国家管制目的在于降低病人的信息不对称，税收或补贴则出于解决需求不确定和外部性问题。不过，这些办法都会产生一定的负作用，如国家提供可能导致缺乏竞争、无效率和财政包袱过大，管制有可能服务于被管制者的利益，而税收或补贴可能造成竞争不公或资源使用过量。
政府干预是必要的，目的应该是纠正市场失灵和承担必须的责任，可是有时政府的干预却保护了公立医院的垄断，鼓励了公立医院创收，导致其结果不是纠正市场失灵，而是使市场失灵现象进一步恶化。在现代社会中，医生、医院、病人、中央政府和地方政府、政府主管部门、保险公司、药厂、慈善机构等组织都可能成为有效或无效、公平或不公机制中的一环。如何顺应时代、结合国情，完善或改革医疗卫生体制对各个国家都是大挑战。
2、政府责任和规则维护的部分缺失
可以说，放权让利是中国三十年改革开放的重要手段，此路径选择的一方面很大程度上是由于中央财政的压力，另一方面很多本应该由级别更高政府承担的公共产品责任，被下放给了低级别的政府，在各级政府责任边界不清时，很多这样的事务甚至以民众集资方式解决。这使得相对于社会发展和需求来说，公共产品的总量缺口较大，分配结构和机制很不合理，且相关规则不透明、不确定。
从卫生总费用看，政府卫生预算支出占比从1978年的32%下降到1992年的21%，2005年为18%，在社会支出亦下降的情况下，个人支出比例却大增。政府预算卫生支出占财政支出的比例也呈现从低到高再到相对低的趋势，1978年、1992年和2005年的该项支出分别为3.16%、6.11%和4.58%。政府拨付给卫生机构主管的各类医疗机构(医院为主)的财政补助占其收入的比例越来越小，2006年医院的这一比例仅为6%，近90%的收入不得不从“市场”取得，而且如前所说这些医院大部分是政府主管的公立医院，政府给政策鼓励公立医院创收。
需要注意的是，医院从“吃瓦片”(政府拨付的建设资金)到“吃铁片”(依靠增加医疗器械而多收费)，再到“吃药片”(依靠虚高药品和回扣取得收入)的过程大多不是追逐企业“利润”的市场化过程，而是为弥补资产性质单一结构(公立医院为主)变化不大的情况下，政府投入不足引发的收支缺口问题(即为弥补成本而奋斗)，只是这个过程引发了更大的体制扭曲。这样的过程与上个世纪80年代中后期基层预算外资金扩大，甚至一些地方把土地作为“第二财政”有相似之处(有学者称其为“逆向软预算约束”行为)。
3、三重垄断(管制)和“半边市场化”：医疗卫生体制扭曲的关键
三重垄断(管制)是指：1、通过严格控制私立医院的准入、财政拨款、人员编制和定点医保(包括公费医疗)等制度约束，公立医院垄断了病人和医药企业；2、卫生等部门和企业等主管单位垄断医院，不支持社会和民营资本进入；3、有关行政主管部门对药品成本、价格制定及批号的垄断。
“半边市场化”即是指药厂和中间商虽然市场化，但大量的收益要通过上述三个垄断“漏斗”过滤，不但损耗大而且良莠不分，也是指大量公立医院的创收行为并不具有市场经济企业追逐利润的典型特征，它们是在投资严重不足的情况下在为弥补成本而“奋斗”。
具体讲，从病人角度看，当大多数医保单位被确定为公立医院后，处方药也出自该医院则顺理成章，于是病人被垄断了。这样的直接后果就是无人监督医院，作为主管的卫生部门不可能既做“婆婆”又做监督者，病人更无力，医院外部约束几乎丧失。但如前所说，医院大量通过增加药品收入和增加对新的医疗服务设备或项目的投资来创造新的收费来满足支出缺口，但医院内部工作人员的服务价格又相对较低。
从医院角度讲，卫生行政部门与其下属公立医院在人事(如互相的晋升调动)和资金(如一定的财政拨款必须通过卫生部门的计划甚至分配)上都有联系，加上卫生部门的“父爱”因素(如担心私立医院成长后对公立医院的冲击)，他们似乎并不支持私立医院的建立。
从有关行政主管部门角度看，目前有2400种左右的药品在政府定价范围，占市场所有药品总量的20%，占销售额的60%左右，政府影响巨大。对药品成本的计算源于计划经济时代，事实上现在几乎不可能，而屡次降价令发布后企业都会很容易地改变药品名称，标出更高的价格；药监系统集药品批文和监督于一身，此体制很难保证有效监督。 从制药企业和中间商来看，虽然他们早已市场化，但面对准入和价格管制，面对预算软约束的公立医院，面对定点医保单位，自然最理性的选择就是抬高药价，制造出大量利润，以回扣方式给这些中间环节。据统计，目前，通过中间商销售占据医院药品销售的70%份额，国内6000多家药品生产企业95%以上药品品种都属于仿制药，于是中间商通过大比例的带金销售，冲击真正有核心竞争力的制药企业。在医院责权不明确、无约束和内部鼓励创收的体制下，医院也愿意接受这样的价格，并转嫁给病人。近年来，医药行业利润不断集中和企业整合的趋势(主要是并购行为)已经十分明显。
可见，政府承担的不足、规则不明和三大管制共同扭曲了医疗卫生体制，一系列奇怪但现实的链条由此形成。
4.扭曲的价格与扭曲的体制互相推动
人们关注较多的医疗领域的矛盾，如红包、回扣、“医闹”、历次降价效果不大等现象其实是上述扭曲的价格和体制下的产物，而二者有相互助推之势。如价格扭曲造成了大量医学毕业生人力资源的浪费，资料显示，各类大中专学校年毕业医生40万人，真正做医生的不到5万人，剩余的大部分去了医药企业做研发或医药代表。大医院人员饱和进不去，乡村医院没人愿去。但观察前面论述的中国医疗卫生供需缺口(甚至城市缺口)就知，在公立医院为主，但政府预算拨款严重不足的情况下，靠体制扭曲从药品的一点提成收入来弥补成本(包括人力资源)的状态，就是有机会进入，毕业生也会考虑再三。而要知道，总体上，医疗卫生的供给欠账很多，严重不足。
从基层角度看，体制上漏洞也有被利用来牟利的倾向。小到一个科室，比如科主任、护士长，位居权力金字塔顶尖，而卫生主管部门监管缺乏。
虽然公共卫生体系、基础卫生设施及农村卫生规划目标基本实现，但医疗卫生资源配置平衡规划进展缓慢。执行过程中，关键是如何打破区域间行政垄断。卫生资源配置，各地市应根据各省资源配置标准，以本区域经济、人口情况、主要卫生问题和卫生资源状况为基础，制定区域卫生规划。
医疗卫生资源按照规划合理配置及充分利用，是搞好医疗卫生工作的基础。因此国际上比较推崇“区域卫生发展规划”。
2000年4月，中组部、人事部、卫生部联合下发《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》，指出“各级政府和卫生行政部门要以区域卫生规划为指导，根据本地区的卫生需求，逐步优化卫生人力资源的配置”。
事实上对医疗卫生资源规划的重要性，国家并非不重视。1994年，国务院颁布了《医疗机构管理条例》，明确规定国家实行医疗机构等级评审制度，这又进一步把医院评审纳入法制建设轨道。
我国医院评审最突出的特点是根据医院的功能、任务的不同，将医院划分为三个级别，制定出不同的标准和规范化要求，对不同级别的医院实行标准有别、要求不同的标准化管理和目标管理。在此基础上，为了鼓励医院在管理水平、医疗质量和技术能力及医德医风等方面展开有管理的竞争，同一级别内进一步实行分等评定。
当前，我国医院的管理建设最根本的问题是缺乏完善的标准体系，加上“条块分割，各自为政”的体制，国家的宏观调控力度弱，导致在医院设置、建立和发展中的盲目性大，资源配置不合理；各级医院功能不到位，任务不明确，分级医院体系难以巩固，资源利用浪费；同时，医院的质量保证制度和体系不完善，医疗质量难以稳定提高；没有标准，也对医院的工作很难作出客观评价，对其执业很难实行监督。(来源：第一财经日报)田毅 季谭
改革开放后我国医疗卫生政策多次调整，受到经济体制改革、宏观形势、政策逻辑和配套等的直接影响。其中经验和教训都值得更多地思索。理性的展望未来必先取决于能否客观地理清我们当下的历史位置。
上世纪80年代初至2002年
上世纪80年代初的企业改革和农村公社解体使传统的企业自保和人民公社合作医疗体制失去了基础。在随之开始的城市体制改革中，1985年城市卫生机构改革，总体上希望改变政府办医院的状态，“简政放权、多方集资”，并实行内部奖励机制。几年后，医院在财政拨款比例越来越低的情况下得到了“不给钱，给政策”，这个政策实质上就是各类承包制，大家也希望“一包就灵”。
整个上世纪90年代，为遏止高涨的医疗费用同时配套国有企业改革，医疗卫生体制变化的核心是城镇职工保险制度的建立。随着1994年开始的“两江”(指江苏镇江、江西九江)试点，“两江”试点一个初衷是希望劳动部解决医疗保险筹资问题，希望卫生部解决所筹集资金的合理使用问题。随着试点深入，大家意识到必须解决医院如何使用保险资金的问题，这就需要对卫生管理机构、医院进行体制改革。
于是1997年出台《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(下称“40条”)和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，其目标是：要适应社会主义市场经济的发展，遵循卫生事业发展的内在规律，逐步建立起宏观调控有力、微观运行富有生机的新机制。
思路重点在于：逐步建立国家、用人单位和职工个人三方合理负担的城镇职工医疗保障制度、卫生行政部门转变职能加强行业管理、合理配置充分利用卫生资源、积极发展城市社区卫生服务、制定卫生机构设置和人员编制标准，规范财政对卫生机构的投入，医疗收支和药品收支实行分开核算、分别管理，加强农村卫生等。
不过在之后的几年里，除了2000年左右城镇职工医疗保障体系基本建立外，其余多数改革动作进度不快或缺乏进展，如合理配置医疗资源的前提——专家对医疗机构的评审制度没有进一步落实、社区卫生服务到2006年才有具体指导意见和配套文件、2003年才开始新的农村合作医疗运作(下称“新农合”)、卫生行政部门转换职能更是不易、医疗收支和药品收支也很少做到分开核算等。
2000年国务院发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，其后又有9个配套文件，核心是“医疗、医保、医药”三项改革。强调扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理；转变公立医疗机构运行机制，实行医药分开核算、分别管理，调整医疗服务价格，规范财政补助范围和方式，调整医疗服务价格；加大药品生产结构调整力度，改革药品流通体制。
最初这个“三医”联动改革设想是希望全面解决深层次体制和机制问题，但之后执行乏力。一年后就有领导表示深层次矛盾出现，改革难度加大，文件在具体操作上着力较大，但在制度上、机制上没有重大突破。现在看来，虽然方向正确，但在改革逻辑、主次矛盾突破、部门利益和协调、制约因素(如绕不开的财政补偿机制)等方面存在严重不足，由此造成此后的改革缓慢。
2002年至2007年
2002年至今的医改重点可以概括为“三方突进、机制不动”。“三方突进”为城市社区卫生、新农合与公共卫生建设有较快进展，以覆盖面的数量为重点，但整体医疗卫生运行机制并无改变。
城市中，发展社区卫生服务被作为构建新型城市卫生服务体系的突破口和关键环节。2006年，相关文件出台，国务院也成立城市社区卫生领导联席会小组。这是在机制没有大变化的情况下，力图着力解决现实问题，“挤出”城市一级医院到社区。城市居民保险方面，在建立城镇职工基本医疗保险的基础上，2007年启动城镇非职工居民的基本医疗保险试点，力图针对未就业居民、少年儿童、老人提供以大病为主的医疗保障。
2003年开始，全国开展新型农村合作医疗试点，从覆盖面上看进展很快。2007年底，已基本覆盖80%的农村居民。
2003年的SARS直接警示着我国严重落后的公共卫生体系，之后国家通过发行国债等方式筹集资金大力完善疾病预防控制体系、医疗应急救治体系、疫情监测网络和重大疾病防治等。
先扩大覆盖面，进而根据不同地区情况提高政府和社会补偿比例是基本政策逻辑。不过无论是新农合还是社区医疗及城镇居民保险也都越来越面临着深层次体制约束，除了报销额度太低、参保积极性不高、自身支付部分无力等，还有如社区卫生机构药品少且价格不低、一些社区卫生机构尚未成为定点医保单位、财政补偿不到位、资源整合受行政管理制约难度大、双项转诊难落实、看病者较少等等。而公共卫生方面，如何在初具房屋办公和设备条件的基础上，基层疾控机构进一步明确工作职能和人员编制、实行全额财政拨款、人员培训和加快项目制等都是亟待解决的问题。
客观地看，1997年后，我国医疗卫生体制一直在改革中，方向也基本准确并符合国情，但力度、着力点、政策协调，延续性、整体性，特别是深层次的体制改革一直缺乏，扭曲之处基本没有改变，致使改革进程较缓慢，大大落后于经济发展和群众对医疗公平提供的需求。
新医改路线：从“十一五”规划至今
中国改革的复杂性、多重性和长期性都预示着医改不可能毕其功于一役。我们更应理性看待医改，适当降低高预期，重点关注方向、体制改革、具体配套政策及执行
事实上，在人们等待的同时，从2006年3月的“十一五”规划批准，到当年10月的中共十六届六中全会公报，再到不久后的中共中央政治局第35次集体学习；从时任卫生部长高强的数次谈话内容，再到2007年5月国务院审批下发《卫生事业发展“十一五”规划纲要》、十七大和年底卫生部长陈竺向全国人大常委会就医改工作的汇报，医改方向轮廓渐清，而且事实上大多都在操作中，已无悬念。
比较正式的说法是“四梁八柱”，包括公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系等四大体系。基本卫生保健制度、医疗保障制度、国家基本药品管理制度、公立医院管理制度四项基本制度。还有医疗管理机制、运营机制、筹资投入、监管机制、信息技术、人力资源、定价机制和立法保障这八项机制。而就其运行机制和重点看，预计未来将包括：
(1)基本方向和原则。着眼于实现人人享有基本卫生保健服务和解决群众看病难看病贵，缩小城乡间、地区、不同收入群体间医疗卫生服务差距，使城乡居民公平享受到安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。坚持体制机制改革和制度创新；坚持政府主导与市场机制相结合；坚持医疗卫生服务体制、医疗保险制度和医药生产流通体制同步改革；坚持从国情出发，优先发展农村卫生和社区卫生；坚持预防为主、防治结合。
(2)全民复合型医疗保险体系。在相当一段时间内，建立多种形式、不同水平的全民复合型医疗保险体系。包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城市居民基本医疗保险和城乡困难群体的医疗救助体系。同时发展商业医疗保险，首要目标是尽快覆盖到城乡居民，也就是短期内达到低水平广覆盖。
(3)供需方兼顾，分类补贴。因事制宜，提高医疗保障能力，同时有效控制医疗费用。对于公共卫生服务，应该直接补给农村卫生机构、社区卫生服务机构和疾病预防控制机构，免费为群众提供服务，并核定服务数量和质量，建立考核机制；对于新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，政府直接补助农民和城市居民参加；对于医疗服务机构，政府也应该增加补助，保障群众享受低价的医疗服务。
(4)筹资来源。公共卫生资金主要来自于政府财政预算，基本医疗服务资金来自政府、社会和个人三方面。
(5)医疗卫生机构属地化和全行业管理，整合资源。推行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开。这一思路很早就有提出，但落实不易，是下阶段医改的重点和难点。
(6)首批10家定点生产“城市社区、农村基本用药”的企业于2007年11月公布，实行零差价或低差价，基本药品(300～400种药)和一般普通药品采取定点生产，统一招标，统一配送，但维持专利药、创新药的市场化。对非营利性医疗机构2007年7月也规定，必须参加医疗器械的集中采购，卫生主管部门回收采购权。
2007年，医改方案牵动着太多人的心。但中国改革的复杂性、多重性和长期性都预示着医改不可能毕其功于一役。我们更应理性看待医改，适当降低高预期，重点关注方向、体制改革、具体配套政策及执行，还有若干关节点。
九套方案：医改路径选择之惑
可以这么说，2005年和2006年是医改提出问题(“市场化医改失败”争论)和国家设立医改机构(医改协调小组)的两年，2007年则是各类方案齐舞与中共十七大为医改定调之年。
媒体报道多的是“九套方案”，即北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、世界银行、麦肯锡咨询公司、北京师范大学、人民大学以及清华大学方案，从报道看，其中一些方案的制定机构内部也存在不同观点。另外，如医药行业协会会长、中国医药商业协会、中国社科院“医疗卫生绿皮书”等都提出了自己的方案，有的已报医改协调小组。因大多方案没有对外公布完整版本，故这里多利用公开报道及相关人士发表的文章为依据作大体分析。下面选择几个有代表性的建议略加分析：
1.国研中心方案明显是针对政府投入不足和目前的困境而出，不过如前所述其对之前改革为“市场化”的论述值得商榷。对目前所有公立医院收支缺口实施财政全额补贴是否现实、实行全面公费医疗是否会任意扩大医疗费用且降低资源效率、上收药品定价权会不会造成更大的扭曲，这些问题都值得进一步思考。
2.人民大学方案注意到即使全民医保也无法解决当前自费项目多且价高的问题，提出变国有医院为非营利性医院。其实未必非营利性医院就可以实现制度和运作的透明，而核心的问题是，在目前公立医院资产占绝对数量时，如何都改为非营利、非官办的社会医院？在慈善资金来源和社会监督都不足的时候，非营利机构会不会也面临着可能被掏空的问题？
3.北京师范大学方案强调政府主导建立全民医保的重要性和推动作用，并在开放医疗市场的同时以预付方式制衡医疗机构。应该说前者正是政府最近几年一直做的工作，不过怎么开放医疗市场，预付方式能否制衡医疗机构能否让价格正常都不好说。另外，到底什么是“基本卫生保健”将决定着需要资金的多少。
4.世界卫生组织的方案少有报道，其原则“公平、成本控制和质量”都很中肯，特别是总干事陈冯富珍提出的卫生部门必须重获监督职能内地较少谈及，而“重获监督职能”的同时是否也必须对自身职能有所改革呢？
5.世界银行的一些专家提出财政应在平衡地区卫生资源不平衡方面更有作为，医疗代金券和疾病控制体系垂直管理等较具启发性，不过政府报销中让医院也分担一部分，这对于公立医院是否多余、对于非营利医院是否可行呢？
6.北京大学方案强调维护公立医院的公益性，并认为通过现代信息技术和科学的机制设计，公立医院完全可以在公益性原则下高效运行。但维护公立医院的公益性是否就是“坚持公共医疗卫生的公益性质”、信息化和决策机制设计能否令公立医院高效运行等值得再思考。
7.中国医药商业协会的方案论述了医疗卫生体制改革的滞后，特别是医疗机构的“超级垄断”，改革的重点在于实施医药分业，打破垄断，引入竞争机制。其中的难点在于医药分离是否“一刀切”地开展，以及之前的财政经费保障工作如何到位。另外，如何均衡城乡卫生资源也考虑不够。
可以看出，现有建议方案各具长处，也形成了一定的共识：如增强政府的责任和财政投入、部分引入市场竞争机制、建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系等。各方案的分歧也是明显的，如能否由政府实现全民医保、社会与个人应该承担什么样的比例、公立医院如何改革、财政应该对公共卫生和公立医院具体承担什么样的责任等等。
我们认为这些方案同时也存在种种不足：有的缺乏对历史和现实“路径依赖”延续性的观察，如不考虑这几年已经制定的政策和开展的工作，仅勾画终极目标；有的太过具体于一方面，而缺乏整体构架；有的过于笼统，缺少操作性，如对“基本卫生保健”、“基本医疗服务”等概念含义不明的混用；有的较少具体考虑到分配和区域不平衡的问题，如怎样更向社区和农村倾斜；较少分析目前药品定价机制中的问题；有的缺乏对医疗卫生领域长期观察，仅从宏观经济和理论框架出发；还有的没有涉及目前体制和一些部门的深化改革，如卫生部门自身改革；不少对深层次和战略性问题挖掘不足，如财力支撑如何调动地方各级政府积极性，确定中央和地方承担比例；如宏观经济增长方式转型、财政体制改革对公共产品提供机制的影响等等。
寻找医改共识
2007年，医改牵动着太多人的心，2008年也必将如此。但中国改革的复杂性、多重性和长期性都预示着医改不可能毕其功于一役。我们更应理性看待医改，适当降低高预期，重点关注方向、体制改革、具体配套政策及执行，还有若干关节点。
现实表明，相对于需求而言，中国医疗卫生供给增长速度较慢，还存在诸如卫生资产与机构结构单一、缺乏明确定位和竞争，利用效率低，同时卫生资源分配机制不合理，城乡、区域和不同群体间的不平衡严重，政府应承担的责任和维护的规则都有不同程度缺失等问题。总体来看，现在看病“难”与“贵”是由总体供给短缺，加上体制和结构扭曲、不合理所致。
各国医疗卫生发展的现状和历史表明，无论是市场还是政府在处理这个复杂问题时均可能产生严重的偏差，如何参考其一般性规律，又因地因时制宜制订良策才是解决问题的正确出发点。
我们认为，三重垄断和“半边市场化”是中国医疗卫生体制扭曲的关键，三重垄断即病人被医院垄断、医院被卫生行政主管部门垄断、药品成本制定和批号为有关行政管理部门垄断。“半边市场化”即是指药厂和中间商虽然市场化，但大量的收益要通过上述三个垄断“漏斗”过滤，不但损耗大而且良莠不分，而且也包括大量公立医院的创收行为并不具有市场经济企业追逐利润的典型特征，它们是在投资严重不足的情况下，为弥补成本而努力。
客观地看，2007年一系列医改建议方案长处明显，缺点也不少，在社会讨论中也形成了一定的共识。在总结改革开放后中国医疗卫生体制改革路径和当前医改进展的基础上，我们认为医改下一步的主要工作内容已无悬念，关键在于具体政策的导向和协调。我们结合目前已进行的改革，提出分两步六年走的具体医改建议：
第一步以明确各级政府在医保、公共卫生方面的责任为核心，开始管办分离，并进行基本药物生产制度和医疗器械采购的改革，同时改革税制，从根本上减少地方政府对数量过多且效益差的医药企业的过度支持；第二步在于增强市场机制的运用，如社会保险和公务员医保改革，由人大相关部门确定一定比例的公立医院，并剥离进入社区或由市场重组。
要走好这两步，当前有很多关节点需要注意，比如以法律形式确定各级政府在公共卫生方面的职责和出资比例、尽快在医保覆盖面增大的同时并提高政府和社会承担比例，防止制度效益递减、如何真正落实管办分离、卫生行政主管部门如何转变职能加强监督、打破行业进行区域卫生资源整合分配等等。
进一步看，本质上我国长期的医疗卫生供给不足和机制问题是与我们以往经济发展方式和公共政策制定中的问题紧密相连，医改可以而且应该成为落实科学发展观和转变经济增长方式的推动力和突破口。
无可质疑，中国正处在“三千年未有之大变局”的伟大时刻，不过“伟大”不仅意味着经济增长和社会繁荣，更表明中国改革的关口和攻坚战已经来临，政府和民众肩上的担子更重了。
在这样的时刻，我们更需要对中国发展现状和常识进行深入地认知、细心甄别、小心论证、去除好恶、冷静观察。既要警惕大而化之、激情盛于理性的思路，又要立足国情和已有经验教训。不是从“好心”愿望或理论框架出发总结成观点，而是从事实、从规律、从历史到观点。
建议篇：两步六年，有序加快医疗卫生体制改革
结合中国当前医疗卫生领域的基本状况、难点、政策沿革、目前格局和观察，我们认为，应该确立在五至八年内理清机制，分步有序加快深化医疗卫生体制改革，基本达到人人公平享有基本卫生保健和看病难看病贵得到普遍解决的目标。在政策深化和执行中，平稳有序、智慧、耐心和果断都不可或缺。
卫生部部长陈竺最近撰文提出了全民健康十二年的“三步走”规划，即到2010年，初步建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度框架，使我国进入实施全民基本卫生保健的国家行列；到2015年，使我国医疗卫生服务和保健水平进入发展中国家的前列；到2020年，保持我国在发展中国家前列的地位，东部地区的城乡和中西部的部分城乡接近或达到中等发达国家的水平。我们认为这是符合国情的选择，不过针对医改核心问题，我们建议分两步六年进行：
第一步(2008~2010年)：定预算、搭框架
第一步可以先制定《卫生法》，确定政府投入比例和各级政府分担比例；加快目前的复合型医疗保险体系建设，增加政府投入，在2008年底，新型农村合作医疗基本覆盖所有农村
(1)制定《卫生法》，确定政府投入比例和各级政府分担比例。教育有立法，也在文件中确定了政府预算等投入占GDP的比重。卫生牵涉到每一个人，投入应该更多，可明确从现在的政府预算卫生支出占GDP的0.85%分步提高到5%。
(2)加快目前的复合型医疗保险体系建设，增加政府投入，在2008年底，新型农村合作医疗基本覆盖所有农村。到2010年底，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和医疗救助体系覆盖所有城市居民(而非现在预计的到此时城镇居民基本医疗保险“全面推开”)。目前新农合重点应该从覆盖面扩大转到提高政府支付比例和报销比例上，否则，农民，特别是贫困农户因无力自付而使参与新农合的积极性会大幅下降，这几年初步建立起的新农合制度面临风险。同样地，对城市社区也应更多补贴需方，不能让初步建立起的社区医疗机构和设备空置，只要有病人，少补点供方都是可以的。这些改革可以通过国债、中央政府转移支付和地方政府配套办法解决，划定最低线，条件好的地方可以多补，差的地方由补贴达到基本线。
(2)公共卫生体系核定人员编制、项目，实现全额财政拨款，充分利用中央和各省级转移支付，实现部分项目免费制，如生产、部分慢性病、重大疾病和传染病。
(3)在各级人民代表大会下设立专门医疗机构管理委员会，管理区域内公立医院，公立医院的领导和财务都由该委员会确定，并对人大常委会负责。各级卫生行政机构转变职能，强化监督责任，非营利医疗机构的财政拨款等不再通过卫生行政机构或投资方，并建立医疗服务价格调整听证制度。
(4)改革税制，提高直接税占地方财政的比例，减少间接税所占比例。即减少地方政府对大量医药企业流转税的依赖，而引导他们关注企业利润，进而从根本上整合目前数量超常但效益不高、创新不足的医药企业。
(5)基本药物制度、非营利性医院的考核制度、医保支付和约束机制的调整等在这一阶段也应逐步建立或深化。
(6)减少政府直接的定价和采购，改革目前基本药定点生产和医疗器械统一采购制度。2007年，国家食品药品监管局定点生产“城市社区、农村基本用药”的企业，卫生主管部门回收医疗器械采购权。不过这一制度未必会有好的效果，原因一方面是政府定价下，即便企业因为有优惠而愿意生产，但统一配送成本也非常高，必将致使很多地方没有这些基本药品，于是其他药品价格可能进一步上涨，而如果定价过低，则这些基本药就会越来越少地被生产；另一方面，政府很难统一成本标准、认定生产厂家，市场公平可能被打破。另外，卫生行政部门收回医疗器械采购权看似应对市场高回扣和无序状态，其实很可能加剧公立医院的任意采购(因为基本还是由它们上报采购申请的)、医药采购成本增加、将现实利益更多地向行业管理的卫生部门转移，进而职责更加不清，管办难以分离。而这些都会加重医改的体制障碍。
其实，基本药物的生产完全可以鼓励已具有生产批准文号的企业竞争，不定点生产。同时可逐步提高医疗保险对基本药物费用的给付比例。而医疗器械的行业监督除了集中采购外，更重要的是合理配置区域卫生资源和公立医院财务制度改革。不能让上述这些政府行业主管部门再任意干预企业和市场行为，否则就是良好的愿望也很可能带来更大更复杂的问题。政府负责采购决策和监管；委托企事业机构执行。政府官员不得参与执行，以防以权谋私。
第二步(2011~2013年)：开放市场、完善法律
(1)在政府继续加强复合型医疗保险体系资金投入的同时，大力鼓励社会各类保险机构的参与，争取让卫生总费用中政府、社会与个人的分担比例达到25%、35%和40%(目前为18%、30%和52%)。特别是大力提高对城镇非就业居民和中西部农村居民保障中的政府出资比例。
(2)改革公费医疗制度，适当降低政府对需求者的出资比例，增大个人出资。改变目前政府卫生预算中1/4用于公费医疗，使其出现部分过度消费的局面。减少的出资用于上述部分。
(3)各级人民代表大会组成专门人士按区域整合制定卫生资源规划，并初步指定现有公立医院留存的比例，如70%留存并成为非营利性医院，15%转为社区卫生机构，15%许可社会资本兼并整合。并以法律和条例等方式确认各级、各地政府对这部分非营利医院的最低财政投入，并保证逐年增长。
(4)对非营利医疗机构实行预付制和总额控制，在各级人大专门医疗机构管理委员会主导下科学核定医院收支规模，而非仅仅是政府主管下的收支两条线。对收支规模过大的三级医院要在年初减缩其业务收支规模的预算收支核定数；对于收支规模过小的社区卫生服务中心和服务站要在年初扩大其业务收支规模的预算收支核定数；对于二级医院要按照惠民医院模式改造，接受改造的二级医院可以核定较大的业务支出数和较小的业务收入数，核定的收支差额由政府预算补助。
如果实际业务收入大于核定业务收入，超收部分上缴国库；如果实际业务收入小于核定业务收入，政府没有补助的责任；如果在实际业务收入等于或少于核定业务收入的情况下，实际业务支出小于核定业务支出，经过收支挂钩检查合理，减支部分留医院使用无需上缴。
(5)实现主要公共卫生项目的免费制。
关节点：“魔鬼在细节中”
以法律形式确定一定时期内各级政府应该承担的公共卫生和基本医疗保健支出比例，防止实施过程中的软化。如果只是多部门出台文件，而文件又是不同利益部门不同的想法，最后出来的文件可能“削足适履”
目前进行的工作和上述我们的建议中，有下面一些关节点必须注意：
1.目前仍有约4亿城乡居民没有纳入医保体系，在坚持目前扩大覆盖面的同时，必须加快政府投入，减少个人负担比例，否则初步建立起的城乡医保制度面临危机。
2.前几年虽然在新农合和社区卫生建设方面取得一些成绩，但对卫生资源的“挤动”效应有限，应着力分步进行体制改革，不可迟疑。
3.通过改革部门预算制定体制推动政企分离和管办分离。把公立医院的人事和财务权从卫生行政机构分离出，全国已经作了些探索，不通过卫生行政机构任命公立医院领导和不通过其取得财政拨款是根本解决方式，目前应深化部门预算体制，把这部分资金从卫生行政部门预算分离出来。目前管办分离的一些试点中，医院管理公司和卫生部门实际上是两张桌子、一班人马，此做法的有效性值得讨论。
4.对于计划免疫、妇幼保健、卫生监督、健康教育等常规性项目可按服务对象数量来编制预算；对于传染病等突发性项目可建立专项准备基金予以支持，如医疗救助基金和公共卫生风险防范准备金。从“养人办事”向“办事养人”转变，降低提供公共卫生和医疗服务的成本，最大程度提高资金效率。
5.以法律形式确定一定时期内各级政府应该承担的公共卫生和基本医疗保健支出比例，防止实施过程中的软化。据悉“两会”代表曾多次建言，应尽快通过人大程序确定。如果只是多部门出台文件，而文件又是不同利益部门不同的想法，部门协调政策带有妥协性，最后出来的文件可能“削足适履”。
1997年和2000年中央的几个相关文件和十六届七中全会及十七大精神是立卫生法大法的基础，包括医疗怎么服务、是什么体制、医院是什么样的架构、架构之间各是怎样的关系、互相之间属何种性质的竞争，以及转诊体系是怎样。还包括如何筹资、基本医疗保险与商业保险谁来办、有何规定、各个部门有怎样的权益与责任等，特别是各级政府间职责和筹资负担比例，都急需以法律形式落实下来。
6.急需对公共财政体制和省以下财政体制深化改革。各省筹资卫生资金的结果很不均衡，这与目前税制有关，间接税为主体的税制不与居民收入多少相关，而与居民消费水平密切相关，筹资能力受各地消费档次和数量直接影响。其造成的结果是，虽然贫穷家庭在卫生支出绝对数上不及富裕家庭，但在所在家庭收入比例上却远高于富裕家庭。从这个角度看，地方税制必须从间接税为主逐步转向直接税为主。另一方面，1994年分税制改革后，省以下财政体制基本还延续着以往的包干制，且任务数直接受上级政府影响，这不但造成经济上的中央地方矛盾，往往也因责权不一而不愿承担自己的公共产品提供职能，一些地方甚至出现GDP和财政收入高涨，而某方面公共产品人均增数下降的状态。
7.适当提高医疗价格有必然性，但其前提应该是针对扭曲体制性改革基本完成和国家事业单位改革基本完成，否则要么如一些地方试点的那样难以落实，要么最终无法达到解决看病难与贵的目标。
8.医疗卫生行业有较强专业性，发达国家经验显示，就是政府监督强有力，控制费用快速增长也不容易。各种形式的医疗卫生行业协会应该起到更好的平衡和自律作用，仅从医改方案争论来看，行业协会的作用发挥得还很有限。
医改能否成为新经济增长方式突破口？
2008年，在全球经济和中国经济不确定性增加的环境下，虽然改革阻力仍存，但医疗卫生体制改革必须深化，它也能成为新时期中国经济增长方式转变和公共产品提供增强的一个推动力和突破口
当前医疗卫生体制改革有利和不利的方面都存在，利的方面在于财政等资金相对充足、医疗改革形成一定共识、领导认识冷静而充分；不利的方面在于各部门、各阶层存在利益固化和分化趋势、社会表达机制尚不通畅、非理性的声音时常过分渲染、对如何保持政策延续性和协调能力还有不足等。
人们良好的愿望自然是政府补贴得越多越好，可是一则短期补贴增长速度很难大幅提高，二则补贴不是免费午餐，必然有成本付出，必然有财政出处，最终仍是百姓之财。所以，补需方时不仅要注意卫生费用分配，更要从根本上尽快转变中国经济增长方式和分配格局，扭转目前压低劳动力、资本和资源价格成本而换来高利润，进而更多依赖出口和投资增长的不良方式。使国民收入分配中流向百姓的份额增大，这同时也可以改变过分依赖政府资金的投资体制，促进产业升级，为政府将更多财政资金投向卫生等公共产品铺平体制道路。这也根本上符合中央提出的科学发展观和转变经济增长方式的战略。
本质上看，我国长期的医疗卫生供给不足也跟上述经济发展方式紧密相连，不但财政支出偏向工业投资，比如我们很多的国债项目也将大量资金偏向滞后的交通、能源等基础设施，这是现实的选择，成绩也不小，但一方面这些领域长期有明确效益，可以采取市场化或社会化运作完成，另一方面导致对卫生、教育等社会公共事业投入严重不足。其实健康、教育是一个国家利润最高的领域，能大大推动一国内需提高和社会发展，而人民获得健康保健和受教育的权利也是政府的基本责任。
医改是一个世界性的难题，很难找到理想的模式，必然是一个长期渐进的过程，换种角度看，医改实际上也是中国政府行政体制和建设公共财政体制改革，以及建立一个完整社会政策体系的一部分。目前的首要问题：一是政府通过法律明确承担的公共责任，二是政府支持和制定“市场机能扩张性政策”，三是尽力避免部门利益，增加协调和透明机制。目前，医改方向和基本路径已定或延续而动，更需要关注的一是方案能否再思考再论证，增加更多理性而深入的意见，二是2008年“两会”后政府各部门的具体政策走向，有时细节决定成败。
2008年，在全球经济和中国经济不确定性增加的环境下，虽然改革阻力仍存，但我们有理由相信，医疗卫生体制改革必须深化，它也能成为新时期中国经济增长方式转变和公共产品提供增强的一个推动力和突破口。我们并不寄希望于一揽子解决方案，但不可否认，在现有物质、人力和智慧下，本着对历史和人民高度负责的态度，应该能做到方向正确、统筹得法、策略得当，或小步快走，或可大步时不犹豫。
2002年，曾任英国牛津大学卫生科学院院长、现任英国国家筛检委员会主席的Muir Gray博士出版了《The Resourceful Patient》一书，中译者认为“Resourceful”有“足智多谋、具有信息、技能和方法，能够在复杂困难环境里找到摆脱困境出路”之意。若干年后，回首今日中国之医改，希望也能用得上“Resourceful”这个词。
