加快立法进程 保障上海老年教育的健康发展
上海 胡慧芳 周 龙 张士新
上海是我国第一个进入老龄化社会的城市，据２００５年末统计，上海市户籍老年总人口数达２６６．３７万人，占总人口的１９．５８％，预计到２０２５年将超过３０％。随着人民生活不断改善，全市人均寿命的延长，使退休后的生涯达２０年以上，如何规划好这个年龄段的教育，对贯彻以人为本的科学发展观，完善终身教育体系，构建学习型城市，具有深远意义。
《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十一条规定了“老年人有继续受教育的权利”，“国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校”；《中华人民共和国教育法》第二条明确指出：“在中华人民共和国各级各类教育，运用本法”。它们为老年教育地方立法提供了充分的依据。当前，老年教育工作急需建立科学的可操作的法规，以保障上海老年教育的健康发展。
一、上海老年教育事业发展现状
上海的老年教育经历了２０年的光辉历程。它是在坚持改革开放、经济和社会得到持续发展、人民生活普遍改善、城市人口步入老龄化的背景下诞生和发展起来的。在各级政府的关心和社会各界的支持下，在广大老年教育工作者和学校师生的共同努力下，已经走上了一条多层次、多渠道、多形式发展老年教育的道路。目前，全市的老年教育主要通过三种模式运行。
（一）老年学校教育
多年来，机关、企事业单位、部队、社会团体、社会组织共同努力，创办了各级各类老年学校，初步形成了政府主导、社会参与的办学格局，尽可能满足不同层次老年人的学习需求。形成了市、区县、局、街镇、居村委四级办学网络。据２００５年统计，全市现有各级各类老年大学（学校）及办学点４５３９个，入学总数达２９．３５万人次。
上海现有４所市级老年大学，在课程设置、规范管理和师资队伍建设中为全市各级各类老年学校起了示范带头作用，并成为国内外交流的窗口。
区县、局、集团、大企业的老年大学目前大都已面向社区老人招生。高等院校办老年大学是国内首创，也成为全市老年教育的亮点。高校的老年大学不仅充分利用了现有教育资源为老年人服务，而且带动了周边社区老年学校的教学管理和教学质量的提高。
街镇、居村委老年学校（办学点）学员人数占全市老年学员的８４．８４％。社区老年教育可充分利用各种社区教育资源，以当地老年居民为主要对象，旨在提高老年人的整体素质和生活质量并服务于社会发展，实践证明，许多老年学员已成为社区精神文明建设的生力军。
（二）老年远程教育
利用现代化传媒手段，开展多种形式的老年教育是上海老年教育的特色之一。“空中老年大学”开播十余年来，先后播放了《老年卫生保健》、《老年社会心理》、《老年人权益的法律保障》、《老年公民道德》等１３门课程。目前，全市空中老年大学的集体收视班３００１个，集体收视和有组织的个人收视学员共计３１４１９９人。可见“空中老年大学”已成为老年人参加学习的重要形式。
“网上老年大学”除精选“空大”的部分课程外，还开设了《柔性编织》和《怎样欣赏唐诗宋词》等课程，开辟了《教育信息》和《老年学员优秀作品选》专栏，使老年学员在网络中获得更多的知识和信息。
（三）老年社会教育活动
全市老年社会教育活动，在街镇、居村委发展十分迅速。其主要形式是开办各种时事形势和保健养生讲座；建立读报组、读书会；组织文艺、体育社团和各种内容的沙龙等，大大丰富了老年人的文化生活，提高了老年群体的生活质量。据统计，全市参加这类老年教育活动的约５８万人次。
二、上海老年教育工作面临的挑战和主要问题
（一）老年教育工作面临的挑战
上海的老年教育工作取得了一定成绩，但面临着严峻的挑战：一是老年教育与上海的社会、经济发展很不相称。根据上海社会、经济发展目标，２００７年达到小康水平，人均ＧＤＰ为７５００美元。到２０１０年人均ＧＤＰ为１００００美元，基本实现现代化的宏伟目标。一流的城市必须有一流的教育，现有的老年教育远远跟不上社会、经济的发展。二是老年教育适应不了城市老龄化发展。目前我市人口老龄化程度已达到发达国家平均水平。据预测，２０１０－－２０２０年上海将进入老龄化的高速发展期，调查反映，目前的退休老人中，表示愿意参加各类学习的占５５．９％，但现有老年大学（学校）难以满足老年人的学习需求。三是老年教育适应不了社会主义新农村建设的需求。上海郊区农村的老年教育落后于城市，远郊落后于近郊。随着农村“三化”、“三集中”改革的深化，农村基本实现小康，现有的郊县农村必然在“质”和“量”方面对老年教育提出新的要求。
（二）发展老年教育事业中面临的主要问题
老年教育是由于老年人数不断增加，老年人退休后生活质量不断提高，渴望求知而产生的新生事物。但从它诞生的第一天起就没有经费，没有编制，既不按普通教育或成人教育的办法创办老年学校，更没有享有公益性教育应有的待遇，在开展老年教育工作中存在着诸多困难。
１、老年教育的主体是“教育”。老年教育是终身教育体系的重要组成部分，但目前上海的有关政府部门并没有真正把老年教育列入终身教育系列的范围，给予政策上的接轨。
目前税务部门将老年教育作为民办非企业单位登记，并当作服务行业征税。税率为学费收入的３％，再加上城市维护建设税，教育附加费，河道管理费等。实际上，老年学校的收费，一般老年人学习一门课仅收７０－８０元／学期，这些收入仅充抵教师的微薄讲课酬劳。许多街镇特别是农村的乡镇和居村委办学点，一般是免收学费的。
更为严重的是一些政府部门不给予“事业单位收据”，造成广大老年学员不能按市人事局和总工会发文规定的４０元／学期补贴，回原单位报销引起较大反响。
２、老年教育未列入政府教育行政序列。市、区县、街镇老年学校绝大部分没有专职人员的正式编制去从事老年教育工作，特别是市、区县教育部门和老龄部门没有一个专职干部。目前，老年教育管理干部队伍处于“人治”状态，人员经常变动，一些单位因为领导干部的调动造成工作上大起大落。老年教育工作在许多地方缺乏整体工作规划和业绩考核评定标准。
３．我市尚未制订终身教育法规，办学经费没有真正落实。有的地区给予老年学校的一部分办学补贴（按老年人１－２元／年计）仅能用于老年学校的日常管理经费。对老年学校的教学设备维修、更新、学校的发展带来困难。
三、建立上海老年教育法规的建议
（一）值得借鉴的国外老年教育经验
早在１９８２年联合国在维也纳召开的关于老龄问题首次世界会议上，通过了《老龄问题维也纳行动计划》，提出“按照联合国教科文组织提出的终身教育的概念，应当促进制订各种非正式以社区为基础的老年人教育方案，以带动他们树立自力更生的思想和对社会的责任感。”这个方案得到了各国政府和国际组织的支持，并将“提供老年教育必须避免对老年长者的歧视，作为一项基本人权”。此后，在第４５届、４６届、４７届联大通过的有关对世界人口老龄化的一系列决定中，都包括有老年教育内容。老年教育已引起世界各国和社会团体的广泛重视。
法国、瑞典、日本和西班牙的老年教育大部分由政府投资开办，老年大学的各项开支列入政府财政预算。法国是世界上第一个老年型国家，把创办老年大学作为老年人福利的重要内容，老年学校与正规教育有着密切联系。瑞典的广播、电视都设有老年教育节目，图书馆为老年人送书上门。日本的老年教育直接由文部省（相当於教育部）领导，并于１９９０年颁布了终身学习法律——《终身学习振兴法》，目前日本为退休人员开办了各种形式的老年大学有４００多所。西班牙的老年教育都得益于正规大学和学院教育，学员们通过入学考试可以获得奖学金，如果经三年学习，完成规定课程进修，成绩令教师满意者都可领到大学毕业证书。
英国、澳大利亚的第三年龄大学属福利性组织，它们的房屋租金和设备及教学活动经费来自慈善彩票的捐赠。美国和加拿大的老年大学属于非盈利的社会福利性组织，也与普通大学和学院有密切的联系，美国２０００年教育战略报告中将“把美国变成人人学习之国”作为终身教育的重要组成部分，因此拨发老年教育经费成为政府行为。
（二）建立法规，保障上海老年教育健康发展的建议
将老年教育纳入法制轨道，有利于老年教育事业的健康发展，有利于进一步完善终身教育体系，有利于全民素质的提高及社会的和谐，有利于学习型家庭、学习型社区、学习型城市的建设。为此对上海的老年教育立法提出如下建议：
１、明确老年教育的地位和性质。老年教育是终身教育的重要组成部分，也是老年人合法权益保障的重要内容。老年教育是以提高老年人政治思想、社会道德和科学文化素质为目的，使受教育者增长知识，丰富生活，陶冶情操，促进健康，服务社会。各级各类老年学校是老年教育的重要形式。它是非营利公益性的教育机构，应享有公益性教育机构的同等待遇和优惠政策。
２、落实老年教育经费。《教育法》规定了“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学员人数平均的教育费用逐步增长”。各级人民政府应当根据本行政区老龄人口对老年教育的发展需求，逐步增长老年教育经费，主要用于老年学校的建设。要建立分级负责的老年教育投入机制。政府每年对老年教育经费的投入应占每年整个教育经费一定的比例。
拓展老年教育资金渠道。市教育发展基金会、市（区县）慈善基金会，以及机关、企事业单位、社会团体等都应关心和支持老年教育。在市福利彩票、体育彩票等收益中，每年按国家规定提取适当比例的资金用于支持发展老年教育事业。
３、建立政府主导、社会参与的办学体制。机关、企事业单位、社会团体、社会组织要积极为老年人创造学习条件，满足老年人就近入学的需要。
要充分发挥高等院校在发展老年教育事业中的作用。高校办老年大学要有行政和经费支持。鼓励高校采取多种形式举办面向社区的老年教育。有条件的高校可开展老年高等学历教育。
４、加强老年教育的行政管理。根据上海的经济社会发展和人口老龄化实际情况，制订老年教育事业发展规划，并纳入整个上海教育事业的发展规划中。各级政府负责本行政区的老年教育工作，并将老年教育纳入本行政区社会和教育发展计划。
学习天津、福建等省市的经验，尽快为上海老年教育立法，克服我市老年教育工作中在建制、编制、机制、干部任免、党组织建立等方面的无序状态。建议各级政府在每万名老年人口中配备１．５名老年教育专职干部；按老年大学（学校）的规模，配备专职干部和专职教师；分级明确老年教育分管部门和专职干部职责，定期考核，予以奖惩。
５、统筹教育、文化、体育等社会资源。老年教育工作的重点在社区，各级政府要鼓励利用现有的教育、文化设施和老年人活动场所，开展老年教育。要依托社区学校、成人学校和老年活动中心（室）开展老年教育。
（作者单位上海市老年教育协会）
