上海老龄化和发展老年教育政策研究
上海 张钟汝 （教授）
摘要：人类在跨入二十一世纪的同时也迈入了一个长寿时代、老龄化的时代。人口老龄化与老龄问题是继环境、资源问题之后，２１世纪中国面临的最为严峻的社会问题。未来几十年上海社会将面临老龄化高峰和快速高龄化的挑战，届时由于老年人的增多可能会产生多方面的社会需求和问题。呼唤政府和社会未雨绸缪，营造一个健康的老龄社会。健康长寿不仅是一句颂辞，更是建立在科学基础上的一种生活方式，终身教育是实现健康老龄化、积极老龄化战略目标的重要策略之一。老年教育发展空间大，但困难重重。本文从教育需求与资源供给矛盾分析入手，揭示目前老年教育在体制、机制上的缺陷，提出具有可操作性的对策建议。
关键词：老龄化 老年教育 社会政策
一、上海社会老龄化现状与趋势
１、少子老龄化，老龄化加速
根据第五次人口普查资料，２０００年上海市常住人口是１６４０．７７万人。其中６０岁及以上的老年人是２４５．７６万，占１４．９８％；而１４岁及以下的少年人口是２０１．０９万，占１２．２６％。自１９９３年以来，人口连续出现负增长。从人口金字塔形态看，人口绝对数最多的年龄段１９５３年第一次人口普查时是０－４岁，至２０００年第五次人口普查时已上移至４０－４４岁；而１５岁以下年龄段的人口呈明显收缩状。生育率下降，平均预期寿命延长的双重因素使上海人口老龄化驶入快车道。根据上海市老龄科研中心发布的２００３年户籍老年人口信息，６０岁及以上的老年人口２５４．６７万，占总人口的１８．９８％。根据华东师大人口研究所用动态预测模型计算出的上海市未来１５年的人口发展变化情况，２０１０－－２０２０年间上海市总人口数增加１６万，０－－１４岁儿童比重增加１．９９％；６０岁以上老年人增加１６８万，老年人的比重由２０１０年的２２．７１％上升到２０２０年的３４．５０％。预测数字显示，人口金字塔底部偏小的“头重脚轻”发展态势，给上海远期人口结构留下了人口活力减退，劳动力缺损，社会负担过重的隐患，如不及时调整人口政策，势必将严重影响社会经济的可持续发展。
２、家庭小型化，纯老户增加
１９５３年以来五次人口普查资料表明，上海的家庭户规模呈小型化，家庭平均人口从４．７人逐次下降为４．５人、３．６人、３．１人和２．８人。由于居民住房条件的改善（２０００年人口普查资料显示人均住房建筑面积达２４平方米），由于两代人均想保持各自生活方式的独特性等种种原因，现在年轻人独立门户的倾向很明显，老年家庭“空巢”化不期而至。２００４年上海市老龄科研中心调查得到数据，全市共有纯老家庭户老年人７０．９６万，占户籍老年人总数的２７．８６％；纯老家庭户中单身独居老人１６．５６万，其中子女均不在上海的有０．４３万。可以预见的是，随着独生子女家庭的增多及独生子女父母进入老年期，纯老人家庭的比例会更高。家庭养老功能削弱后老年社会服务需求就增大了，根据市老龄科研中心的调查，有每天问候服务需求的１１．９万人次；有每月一次以上精神慰藉服务需求的１６．１万人次；有应急求助服务需求的３．６万人次；有生活照料服务需求的７．４万人次；有其他方面服务需求的４．５万人次。
二、目前老年教育发展中存在的主要问题
老年教育是应对人口老龄化的积极策略之一，发展老年教育事业，有利于发挥老年群体的智力资源；有利于提高老年人闲暇生活质量，促进社会文明和进步；有利于老年人抗衰益寿，促进自身完善；有利于老年人调整心态，转变社会角色，使之较快的适应新的生活环境。发展老年教育事业，可以完善我国终身教育体系，建成学习型社会。经过二十多年来的努力，上海的老年教育已取得长足发展，但还存在不少困难和问题。
１、管理体制不畅是制约老年教育发展的一个根本性问题。
老年教育到底归哪里管，目前还存在很大的模糊性，所以造成表面上有很多单位管，但实际上又都不管的局面。在我们的调查当中，发现既有由教育局管理的，也有由老龄委管理的，还有由老干部局管理的。有的主管单位看上去有很多，而实际上又谁都不管。由于老年教育管理局面非常混乱，因而影响到老年教育的正常发展。
２、资金不足是制约老年教育发展的主要因素。
调查当中，普遍反映出来的一个主要问题就是办学经费不足，而且不稳定。比如，有的分校经费完全是靠收取学员学费来支撑；有的老年大学通过不停的“化缘”，这里要一点，那里要一点，不能保证稳定的经费来源；有的老年大学虽然可以通过主管部门向财政申请拨款，但也仍然存在资金不足的情况。其实是与深层次的管理体制不顺密切相关的。
３、缺乏明确的可操作性的法律支撑是其发展缓慢的另一个重要因素。
在调查当中，多位老年教育的管理者都提到目前的老年教育仍然处在人治阶段，而不是法治阶段。有位退休职工大学分校的管理者说：“现在是什么人办什么学”没有统一的标准。上海老年大学的一位校长也有同样的看法。他说：如果领导重视老年大学，那就好办些，如果换了个不重视的领导，那就不好办了。总之，“还是处在人治而非法治阶段”。
虽则２００３年９月，沪府办发２００３３４号文《关于进一步加强本市老年教育工作的若干意见》，对老年教育的意义、指导思想、基本原则和工作目标做了详细阐述，并提出了落实发展老年教育的各项具体措施。但是仍然没有落到实处。在调查中，许多老年学校仍然处在很艰难的阶段。
４、在教育教学管理方面仍存在很多问题。
尽管老年教育不同于普通教育，不论是学习目的、学习形式、学习内容，还是知识需求、信息获取，都有很大的区别。但是，它仍然属于教育，应该遵循应有的教育规律。但调查发现，目前大部分的老年大学没有统一的教学大纲、教材，也没有固定的教师队伍，更谈不上开展教研活动，都是处在一种不稳定的状态，学员需要什么就上什么，因此，很难进行评估。
三、加强和提高老年教育 的对策和建议
１、将老年教育纳入法制轨道，全面推进老年教育的发展。
《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定：“老年人有继续受教育的权利。”各级政府应该根据实际，制定具体详细的老年教育实施方案，把老年教育纳入国民教育体系，确定老年教育的发展目标，老年教育经费要列入本地成人教育财政计划。各级政府要加强领导，明确职责，统筹协调，妥善解决师资、校舍、教学设施和办学经费等问题，把老年教育的发展落到实处。
２、切实理顺管理体制，明确有关部门的职责。
沪府办发（２００３）３４号文中已经非常清楚的规定由市教委来承担老年教育的业务指导和评估，由老龄委来协调服务，由财政局来支持，由文化广播影视管理局来沟通。这个文件的出台无疑对老年教育的发展起到一定的推动作用，但是，仔细阅读文件，就会发现，有些规定还是太笼统，而且缺乏有效的监督，很容易流于形式。只有理顺管理体制，健全组织机构，落实人员编制，才能使教学高质量，管理规范化。
３、调整教育投资。
从调研情况来看，各级政府对老年教育的经费投入，尚没有列入政府的财政预算之中，很多都是依靠主要领导在权限范围之内协调有关部门支持等变通的方式，用一些校长的话来说，是“化缘”来的。而老年教育的特殊性，决定了对老年教育的投入主要还得由政府来承担，各级政府要尽快调整好教育投资，把它纳入政府的各级财政预算之中，建立老年教育专项经费，以保证老年教育事业健康有序地发展。
４、把老年教育纳入社区教育之中，实现资源共享。
社区教育是２１世纪我国终身教育的基本形式，社区是把具有教育功能的社会组织、机构协调起来，以满足社会广大成员终身学习的基本单位。它借助社区管理网络，开展终身教育活动，具有权威性高、统筹性强、覆盖面广等特点。把老年教育列入社区学院之中，可以纳入地方政府的统一管理与规划之中，从体制上保证了老年教育的开展；社区学院有专业人士进行学校的行政管理，教育教学管理，有利于老年教育的健康发展；老年人在社区学院中学习，可以充分感受到学校中浓厚的学习气氛和丰富多彩的校园文化，有利于老年人与青年人的沟通，缩小代沟，化解老年人与社会的疏离感；可以充分发挥老年群体的宝贵财富作用，丰富终身教育的内涵；优化资源配置，达到资源共享。
５、建立健全老年教育网络。
要在政府的统筹和指导下，在全市建成四级教育网络，最广泛的吸收老年人入学。首先是办好４所市级老年大学。要上规模，上水平，出成果，真正发挥示范、基地和内外交流窗口的作用。各个分校及区、县老年大学，都要逐步改善办学条件，扩大办学规模，提高教学质量和管理水平，为街道（镇）老年学校发挥示范作用。同时，以社区教育为载体，由有条件的街道兴办老年学校或区老年教育中心分校，还可以设立居委会教学点，以方便附近老人入学。
６、不断提高老年教育质量。
提高老年教育质量，是增强老年教育吸引力，凝聚力的重要条件。老年教育要依靠高等院校建立一支相对稳定的师资队伍，同时，积极探索自主教育，在老年学员中就地取材，能者为师。各类老年学校必须要严密组织，严格要求，健全教育教学管理制度。要按照当今社会信息化和知识经济的需求，要根据老年人生活方式和内容的全新变化，调整创新老年教育的专业设置、课程设计和教学内容。
