我国老年教育事业经过30多年的发展已取得显著成果，初步形成了省（市）、市、区（县）、街（镇）、居（村）委等多层次、多形式的老年教育网络。但同时，诸多制约老年教育进一步发展的因素逐步浮出水面，其中老年教育的领导管理方式问题日显突出。

　　一、我国老年教育领导管理方式的发展沿革

中国是一个幅员辽阔的国度，各区域人口组成、文化习俗、经济发达程度都有很大差异，各地老年教育事业发展历程及现实状况也差异颇大，就其领导管理方式而言，一般经历了以下发展阶段。

1.创业起步阶段：由党委组织部老干部管理部门主办主管

20世纪80年代初，随着中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》的出台，各级党委组织部门设立老干部管理机构，为这些老同志提供新的学习、活动空间。1983年6月，中共山东省委、省政府创办了我国第一所老年大学——“山东省红十字会老年人大学”。此后，各地老年大学相继建立，逐渐形成由党政机关领导、组织部和老干部局主管、有关部门积极参与、多方齐抓共管的老年教育领导体制和工作机制。

2.探索拓展阶段：各级老年大学协会参与协调和指导

从20世纪90年代起，党和国家对老龄问题日益重视，《老年人权益保障法》也强调“老年人有继续接受教育的权利”。老年教育进一步发展。各级党政机关、企事业单位、高等院校、社会团体纷纷涉足老年教育，在部分地区形成了省（市）、市、区（县）、街（镇）、居（村）委等不同层级的老年学校。该阶段的老年教育呈现以下特点：一是办学主体多样化和主管部门的多元化。二是各地开始成立老年大学或老年教育协会等组织，负责对该地区老年教育机构松散的协调、沟通和指导。

3.逐步规范阶段：设立有行政管理职能的领导管理机构

进入21世纪以后，随着我国老龄化进程不断加速，社会涉老事业普遍进入了快速发展时期。有些省市、地区开始建立由党政主要领导担任负责人，包括老龄委、民政局、老干部局、教育局、文化局、财政局等党政部门参与的老年教育领导管理机构。该阶段的老年教育呈现以下特点：设立有行政管理职能的领导管理机构，开始显现统一领导、规范管理等功能，对老年教育工作的发展有明显推动力。

4.发展完善阶段：教育行政部门牵头、多部门协同管理

为推动老年教育的进一步普及、均衡和规范发展，一些发展基础较好的地区，开始出现了由教育行政部门牵头、多部门协同管理的领导管理模式。如上海市建立了党委领导、政府主管、区县为主的老年教育工作管理体制，建立由市教委牵头，市老龄工作委员会办公室、市民政局、市总工会等部门参加的市老年教育工作小组，统筹规划、协调组织全市的老年教育工作。该阶段主要特点：一是各地开始建立教育部门牵头的领导管理机构，同时明确规定了其他相关部门的工作职责。二是这一领导管理方式更多体现了政府的行政行为，其较强的领导、规范功能，弥补了协会等社会组织只是居间协调、专业指导的功能局限。三是更多地利用了教育部门的师资、场地和教学经验的优势和特长，更利于发展和优化老年教育的“教育”属性。

　　二、对老年教育现行领导管理方式的再认识

我国老年教育工作从整体上说还处于探索发展阶段，全国各地的空间分布与发展水平很不平衡。对于老年教育领导管理方式的多元多样状况，我们既要看到它产生的历史必然性，也要承认其存续的现实合理性，更要在深入分析、科学研究的基础上，理性分析各种领导管理方式未来的演变趋势和走向。

（一）老年教育主管部门及领导管理方式的特点

 1．老干部部门主管是老年教育发展过程中的客观需要

2.办学主体多样化是老年教育转型发展的必然产物

3.建立有行政管理职能的老年教育领导机构势在必行

4.老年教育的“教育”属性体现了教育行业的资源优势

（二）老年教育主管部门及领导管理方式的类别    

1.党委组织部、老干部部门主管

2.民政局、老龄委（办）等政府部门主管

3.由具有行政职能的老年教育工作机构主管

4.在党政综合性机构统一领导下由教育部门主管

5.各种社会力量自办自管

我国目前社会力量自办自管的老年教育机构主要指国企、高校、部队、私人自办的老年大学（学校）。 这类机构的管理方式也有其共同特性：主办单位或个人设置管理机构和任命责任人员，制定规章制度，提供教育教学所需的人、财、物资源等。具体还可以细分为：

（1）企业自办自管的，如徐州矿务局老年大学等均属这一类。

（2）高校自办自管的，一般由高校内的离退休管理职能部门负责主要工作，依托高校本身的场地、设备和师资进行办学。如上海师范大学老年大学等。

（3）解放军部队自办自管的。如广州市这类老年大学主要依托部队的干休所进行办学，实行“校所结合”的模式，其发展稳定，注重特色教学。

（4）民办民管的。20世纪90年代的广州市较早出现过这类学校，外商买房办学，招收老人学粤曲舞蹈。近年来一些私人投资的养老机构也陆续开办老年大学，满足寄居老人的学习需求。

上述老年教育领导管理方式多元多样的特点和特长，也在一定程度上显示了各种模式的管理绩效及其对老年教育发生、发展的作用与影响。无论是展望历史，还是立足现实，老年教育领导管理方式的多元多样状况，是与其产生和发展的历史背景和客观需求相适应的，因而具有历史和现实的合理性与合法性。

我们还应该指出，领导管理方式的多元样式还会随着老年教育实践的发展和需求端的变化出现不适应或变革滞后的状况，并导致新形势下的“不足”或“缺陷”。这既是体制机制内生的，也是管理机构即部门的结构、功能特点所带来的必然效应。

(三)老年教育领导管理方式绩效的比较研究

本研究仅以“法规政策制定”、“财政投入保障”、“教育普及程度”三项主要指标，来比较和论证各种领导管理方式对老年教育的不同绩效。

1.法规政策制定状况

。

（1）天津、福建等地由地方人大颁布了终身教育或老年教育的地方性法规、条例，形成了对老年教育的法律保障。2004年，福建省较早颁布老年教育地方性规范性文件。中共福建省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强老年教育工作的意见》下发后，县级以上老年大学的办学条件得到很大改善，办学水平迈上新台阶。

（2）上海、苏州等由市教委（教育局）牵头管理的省市制定了有关老年教育的专项政策。2003年9月，上海市人民政府办公厅转发《市教委等五部门关于进一步加强本市老年教育工作若干意见的通知》，提出“建立全市统一的老年教育工作领导管理方式。在各级党委领导下，老年教育实行政府主管、分级管理、区县为主的管理体制”，明确了上海老年教育的领导管理方式、办学体制、投入机制以及加强老年教育法制建设等一系列重大的政府政策导向。

（3）山东等地老干部局努力争取发布适用于全省的老年教育政策性文件。最早兴办老干部大学的山东省早在1987年就制定了发展老年教育的文件。

随着我国人口加速老龄化，党和国家对老龄工作及老年教育日益重视，一些地区的党、政、人大等机构已经颁发或着手研制有关法规、条例和政策、意见，并在国家尚无专门法律法规之前，根据本地经济社会发展和老年人精神文化的需求实际出发，率先出台了一些地方性法规或政策性文件。凡是重视并较早为老年教育建制立法，或颁发相应政策、意见的地区，其老年教育事业大都发展较快，不少还处于全国前列。尤其是在颁发专门法规、条例或政策性文件的同时，还形成统筹性较高且具有行政管理职能的管理机构的地区，其老年教育工作更显得生机蓬勃，发展也比较均衡。更进一步看，凡是设立统一领导和管理机制的地区，其老年教育的地方立法和政策出台也较为顺利。

2.财政投入保障状况

各地老年教育经费来源大致情况为：

（1）主要依靠固定的政府财政拨款的，其保障程度似又可分为三种情况。

（2）以行政补助名义提供财力支持的。如政府多部门提供最初的开办费，开办后经费来源主要依靠收取学费，不够时再利用各种渠道争取政府补助，“是典型的民办公助的办学性质”。某县老年大学没有财政经费支持，校长先后通过老干部局、党史办申请了部分办学经费。

（3）经费保障程度差异较大的。有些老年大学多年没有列入区县和街道专项老年教育经费预算范围，上级部门基本没有直接拨付给老年教育的经费。这种状况在全国还比较普遍。

3.教育普及程度

　　三、对改革完善老年教育领导管理方式的思考与建议

中国老年教育事业经过30多年的发展，已经取得了巨大成绩和跨跃式进步，积累了非常宝贵的经验，同时也面临着人口快速老龄化的严峻形势，面临着广大老年人健康养老、积极养老的迫切需求。

如何应对挑战，推动老年教育规范、科学、可持续的发展？我们从领导管理方式着眼，有以下思考和建议：

（一）立法建制，用法律制度保障老年教育健康发展

1.要加强对相关既有法律法规的宣传与执行力度。

2.鼓励对终身教育和老年教育的地方立法。

3.积极创设条件，促成国家对终身教育、老年教育立法。

（二）完善体制，构建有效的行政领导机构

（三）积极作为，各级教育行政部门要主动担当

总之，由不同的主客观条件产生的各种领导管理方式，其存在和发展不仅都有历史的必然性或合理性，也会随着情势的变化导致其具有一定的历史局限性和变革必要性。在老年教育领导管理方式或体制机制的改革问题上，唯有解放思想，在实践中不断总结，大胆探索创新，才能与时俱进地跟上老年教育大发展、大普及的大趋势。