研究背景
老龄化是２１世纪人口发展的必然趋势，上海作为国际大都市已经在全国率先进入了人口老龄化社会。在注重以人为本、全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的大背景下，我们应当正视人口老龄化的客观现实，并站在践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度，以积极的姿态和行动，实施健康老龄化、积极老龄化的人口发展战略，缓解人口老龄化所带来的各种社会矛盾，使老年人口由社会压力变为社会财富，促进社会公平、稳定和发展，继而实现经济社会的可持续发展。
奉贤地处上海的远郊，自２００１年撤县设区以来，加快了“三个集中”（即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民居住向城镇集中）和城市化的进程，已经进行了两次行政区划调整，初步形成了“１＋２＋５”的城镇建设体系（即１个新城、２个中心镇、５个一般镇），人口分布出现了向高位转移集居的趋势。但是，人口老龄化与区域经济建设和社会发展的矛盾仍然比较突出，尤其是农村老年人的转移程度和市民化内涵并不高，而且成为区域人口中的最庞大的弱势群体。
在此背景下考察老年教育，就不难发现“三个集中”为老年教育的发展创设了新的发展空间和有利条件，同时也使老年教育面临了新情况和新问题，并由此提出了新的命题，那就是如何正视农村老年人口这一庞大群体的客观现实，如何主动适应“三个集中”进程和要求，突破目前的瓶颈，为更多的老年人实现老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为提供更多、更好的教育服务。为此，我们在对奉贤老年教育发展状况进行客观回顾提炼的同时，开展了老年人生活和教育需求情况的问卷调查，又在分析的基础上对突出的问题进行了思考。
发展概述
奉贤区的老年教育起步于上世纪９０年代中期，进展比较快。全区现有区老年大学１所、镇老年学校７所，并在１３个社区设立了老年学校校区，在３５６个村（居委）设老年人教学点，基本形成了相对稳定的办学网络。２００４年，全区老年人受教育共１８０３１人次，占老年人总数的２１％，其中村（居委）教学点为７７６６人次，占受教育总人数的４３．０７％。
奉贤区老年教育事业的较快发展，主要得益于以下四个方面：
１、建立机构，统筹协调
为了加强统筹协调，在区级层面上，以老年教育联系会议制度为基础，于１９９９年建立了老年教育中心，并由分管教育和老龄的两位副区长同时兼任“中心”名誉主任，由区老龄委、教育局的负责人任主任，并配备了专职人员；在镇级层面上，建立老年学校校务委员会。“中心”作为区域老年教育的统筹和协调机构，发挥了一些作用。表现在：一是根据区域经济社会发展规划纲要，制定区域老年教育发展规模，并做到有目标有任务有措施。同时，明确了各镇、各部门、各条线发展老年教育的相关责任。二是以老年教育中心为载体，区老龄、教育等政府职能部门加强沟通联系，协商解决老年教育中的重大问题。
２、资源共享，落实了基地
通过资源共享，形成了覆盖全区的老年教育基地网络。一是实现了区老年活动中心与区老年大学同步规划和建设的目标，并实行综合使用和管理；二是多年来一直坚持成人学校、社区学校、老年学校三块牌子、一个基地、一套班子的模式，并在资源配置上进行综合考虑，使校舍、设备、师资及其管理等得以充分共享；三是利用村（居委）老年活动室，设立老年教学点，还充分利用各个社区的文化体育场所和设施，设立老年教育活动点。
２００２年以来，根据行政区划调整要求，以及“一镇一校、多个校区，优化资源、集中管理”的布局原则，结合成人学校布局调整，对老年学校进行了资源重组，并于２００４年，筹措资金６７３．２１万元，完成了兴办１所区老年大学（暨老年活动中心），完善３所镇老年学校的市、区两级政府实事项目。
３、财政为主，筹措经费
老年教育经费在与成人教育一起进行财政综合预算、统筹使用的同时，办学专项经费主要来源于“三个一点”，即财政拨一点、社会各界捐助一点、学费收一点，其中财政拨款占了较大的比重。
据统计，２００２年至２００４年全区老年教育办学专项经费情况如下：
４、贴近实际，注重实效
在“三个集中”城市化的进程中，老年教育适应不同老年人群不同需要客观形成了三个自然模块：
一是针对长期居住在城镇的退休职工，以退（离）休干部、教师为主体的老年人群的生活实际和需要，办学以时事形势、科学知识、都市文化、闲适颐养等为主要内容，并以“长”求稳而以“短”求活，长短结合，既强调一定的序列、周期、规范和品位，又以沙龙式社团活动为主要特色。
二是针对区划调整后成为新型社区的老年人群的生活实际和需要，办学内容侧重于社区文化、医疗保健、体育健身、家政自理等方面，办学以宽松型、普及型的讲座和户外活动为主要形式，一般不太讲究办学周期和规范，但具有短、平、快的特点。
三是针对面广量大，且文化程度低、各方面条件较差的乡村老年人群实际，除了进行法律法规、“三农”改革、卫生保健、自我保护等宣传教育外，还考虑到不少老年人尚以田地和劳动能力为资本，通过力所能及的多种经营以增加收入、改善生活的现实需要，根据农村产业结构改革的进程和要求开展，并结合“万家富工程”和“燎原计划”的实施，开展以实用技术、科技知识为主要内容的教育活动。其主要形式除了组织科技兴农系列讲座外，还有以农技人员为教师的送课下村和指导到户、以示范户为骨干队伍的巡回演讲、以项目为抓手的现场教学与交流等。
调查显示
截止２００４年底，奉贤区有６０岁及其以上人口为８７３６８人，约占全区总人口的１６％。其中，属城镇退（离）休的有２１８４２人，属农业人口的老年人有６５５２６人，分别占全区老年人口的２５％和７５％。
为了了解老年人的生活现状及教育需求，我们根据上海市老年教育工作小组的统一部署，于２００５年３－５月在全区进行了广泛而有代表性的问卷调查。本次调查的３５４３份样本中：男性１６７７人，占４７．３３％，女性１８６６人，占５２．６７％；退休前职业属农民的２１９３人，占６１．９％，属于城镇职工、教师、干部的１３５０人，占３８．１％；５０－５９岁的准老年人为１２８２人，占３６．１８％，６０－７９岁的老年教育主要对象为２１８７人，占６１．７３％。调查显示：
１、文化程度低（如下表所列）
经过对调查样本的统计，平均受教育年限仅为４．８年，明显制约着老年人的学习能力和学习习惯，也决定了老年教育的一般组织形式、层次要求和内容编排必须与之相适应。
２、经济收入低（如下表所列）
这种状况虽然会随着城镇退休职工养老金的逐年增加和农村“镇保”的全面实施而得到改善，但必须正视老年人尤其农村老年人在经济上普遍处于弱势的客观现实，要把老年教育作为社会公益性事业，予以财力支持。
３、基本具备参加老年教育活动的客观条件
一是，“健康状况”（如下表所列）允许参加。
二是，退休后闲暇时间，用于“继续从事工作”的占２８．１４％，用于“在家做家务”的占５４．３３％，用于“参加老年教育活动”的占７．３７％，用于“其他”的占１０．１６％。这种分布状态，表明在客观时间上的“允许”，应当因时而宜地灵活安排教育活动，但也在某种意义上要求改变老年人在生活理念、家庭地位上的偏差。
４、愿意参加教育活动是主流
首先，在对参加学习必要性的认识上，虽然没有表态的占２６．７３％，但仍有占２７．４１％的选项为“十分必要”，占２８．９６％的选项为“一般”（即比较必要），而感到“无所谓”的仅占１３．７７％，感到“没有必要”的也只占３．１３％。
其次，对于是否愿意参加老年教育，表示“愿意”的占５６．３１％，并且“已入学”（即正在参加）的占３．９５％，而认为“无所谓”的占１６．６２％，表示“不愿意”的，仅占２３．１２％。
在肯定主流的同时，也必须看到消极因素的客观存在，并有一定的比例，由此必须加强正确的导向，采取有效的激励措施。
５、基本认同目前所在地区对老年教育问题的重视
一方面，认为所在镇、社区、村（居委）“非常重视”的占３０．９６％，认为“一般”（即比较重视）的占３９．５４％，而认为“不够重视”和“不知道”两者相加也不足３０％。
另一方面，尽管有近３０％的老年人由于“不知道”而未作选择，但对目前老年教育设施及服务感到“满意”的仅占１０．５３％。
从总体上看，镇、社区、村（居委）对于老年教育是予以了重视，并从物质与服务上给予了一定的投入，但也不可否定区域之间的不平衡，甚至存在一定的落差。
发展瓶颈
综观奉贤的老年教育，在充实老年人精神生活、提高老年人生活质量、增强老年人自我保护意识、促进老年人科技致富等方面发挥了积极的作用，并有效地带动了老有所养、老有所医、老有所乐和老有所为，正在被更多的老年人所接受，从而确立了在区域社会发展中一席之地，但在农村“三个集中”和城市化的背景下，其发展显得滞后，其“瓶颈”主要有：
１、农村老年人弱势地位相当突出
相对与大批农村青壮年向非农产业和城镇转移，农村老年人转移的比例极低，老年人在农村人口总量中的比重将在相当一段时间内呈增加态势。奉贤区的２９０个行政村居住着占全区７０％以上的老年人，他们作为一个庞大的群体已是不争的事实，尤其“６０７０８０部队”已经成为在偏远、冷落的乡村中绝对的“驻扎”主体，由于经济、文化背景相当薄弱，他们的观念、意识和生活方式相当落后。
当然，这已经引起了各级政府的关注，并正在采取积极的优抚措施，通过土地资源集约化的途径，来改变上述不和谐的现状，但相对于偏重“物理性”的弥补，往往缺乏“人本化”的内涵发展张力，使农村文化建设在很大程度上滞后于经济的开发建设。在本次问卷调查中居然有５４．２５％的老年人对“住所周围是否有老年教育场地”表示“无”或者“不知道”，要是把这一问卷结果与连有线电视都不愿意或者舍不得安装的乡村，与主要靠劳作收入维系生活开支的农村老年人联系起来，就不足为怪了。
如果这种状况得不到改变，那么将严重制约老年教育发展。
２、管理体制和运作机制缺乏创新
现有的老年教育管理体制和运作机制与日趋老龄化的趋势和实现健康老龄化积极老龄化社会的要求，与建设学习型社会的目标，与“三个集中”和城市化进程不尽适应，是制约老年教育发展的又一重要因素。
在体制上，一是原有的成人教育委员会作为全区包括老年教育在内的成人教育统筹协调机制，由于没有随着撤县设区和政府机构改革而进行职能调整及成员变动，基本上已形同虚设。二是老年教育作为社区教育的组成部分，但目前社区教育管理体制尚未真正形成。三是区域教育行政管理的职能范围理应包括老年教育，但在还没有突破“升学”怪圈前提下，使老年教育的管理客观上处于劣势。四是老年教育中心事实上作为统筹协调机构，也确实发挥了作用，但由于缺乏规范且长效的议事和决策职能，很难形成一方牵头、各方协调、分工负责的管理局面，而且管理力度不够。五是老年教育管理的重心应在各镇政府，但缺乏规范制度的约束，使老年教育的发展往往完全取决于政府主要领导者的认识态度和重视程度。
在机制上，一方面，面对面广量大的农村普通老年人时，总觉得缺乏有效的组织方式和办学形式，而遍布农村家家户户的有线广播等大众传媒尚未为开展老年教育所充分开发和利用，一些镇的老年学校往往主要围绕少部分的老干部、老党员做文章，而且大多是福利性的（如免费提供必需的学习用品、午餐，组织外出参观活动等）。另一方面，对农村老年人的实用技术教育缺乏科学的市场预测，有的老年人学着做、做着学，实在辛苦，而一旦出了产品却已失去了市场，从而导致学习积极性的丧失。再一方面，寓教学于活动之中符合城镇老年人的特点，但在一些城镇存在着简单化的倾向，就是以老年人自发活动取代组织教学，久而久之，会使老年学校功能异化而失去吸引力。
３、经济保障和持续发展存在矛盾
老年教育作为政府的公益性事业，需要财政予以必要的经费保障，但目前的状况并不乐观，并已成为制约老年教育发展的关键性因素。
现行的区、镇财政没有独立的老年教育经费预算，老年教育办学经费一般只是由政府从成人教育经费中划拨，而区财政的成人教育经费预算标准还停留在上世纪９０年代初的水平（１元／人·年），尚且又没有开列社区教育经费预算项目，镇财政的成人教育经费预算一般仅能维持成人学校的日常基本开支（个别镇还没有预算）。目前，各镇老年学校由于对农村老年人实行免费教育，所以经费缺口相当大，主要从成人学校办学收入中挤出一点来弥补。
经济保障的不力，导致了老年教育持续发展的底气不足、实力不强。表现在：在教育面上受到限制，因为受教育面越广，老年学员也越多，而学校“赔”钱越多，其中最吃亏的还是农村普通老年人，此其一。其二，社区的老年教育活动只能以自发、零散、低层次的形式为主，因为老年学校或者社区学校实在是无经济实力支撑。其三，老年教育的基础设施设备相当简陋，且不能适应老年人的年龄特征和生理要求，更是得不到补充和更新。村（居委）老年活动室暨教学点的标准化建设显得迟缓，就连作为中心镇建设的奉城镇６５个村（居委）老年活动室也仅９个符合市颁标准。
对策思考
奉贤的老年教育只有很好地解决上述调查所显示的问题，突破上述列举的主要“瓶颈”，才能得到更加完善和健康发展。对此，我们根据有关的法律法规，以及上海市老年教育事业发展的总体要求，结合奉贤的实际，进行了若干的对策思考。主要是：
１、加强领导，理顺管理体制
发展老年教育作为实施健康老龄化、积极老龄化的人口发展战略的一项基本内容，作为促进社会稳定，构建和谐社会的一项基本措施，必须切实加强领导。首先，各级领导要从践行“三个代表”重要思想的政治高度，提高认识、转变观念，自觉继承和发扬光大尊老、敬老的传统美德，重视、关心、支持老年教育。第二，要把发展老年教育真正摆上各级政府的重要议事日程，纳入区域经济社会发展规划，纳入推进“三个集中”和城乡一体化的目标序列，并从本地区实际出发，切实制定老年教育发展规划。第三，要落实政府及其有关部门、条线发展老年教育的责任。
老年教育是一项社会系统工程和公益性事业，迫切需要加强政府的统筹管理。对此，《教育法》、《老年人权益保障法》等都已作出了明确的法律规定，２００３年上海市老年教育工作会议也提出了“两个纳入”、“五个到位”的要求。据此，应在统筹考虑新形势下全区职业教育、成人教育、社区教育、老年教育宏观管理体制的基础上，针对老年教育的特殊要求，按照“一方牵头、各方参与、分工负责、协调发展”的原则，建立以教育部门牵头的区老年教育工作小组，并设立办公室，配备干部，具体负责做好全区老年教育的规划和规范管理、业务指导等工作，并以此为载体，教育和老龄两大部分形成合力，共同推进老年教育事业发展。同时在各镇，由政府教管办牵头，由成人学校具体实施老年学校包括校区、村（居委）教学点的管理，发挥好老龄干部和村老龄协会的组织、参与作用。
２、面向全体，激活办学机制
面向全体，就是要积极扩大老年教育的覆盖面，使所有老年人都能够得到应有的学习机会，并满足老年人多层次多样化的学习需求。这是搞好老年教育的基本出发点，也是关爱农村老人这一庞大弱势群体，体现社会公平的必然要求。面向全体，不仅是一种理念，而且应该成为新形势下老年教育办学机制的核心。激活办学机制应主要包括以下几个方面：
一是建立和完善内容体系。办学内容的适时性、实用性、针对性和可操作性是吸引农村老年人的先决条件，而且农村老年人一般文化程度较低，所以要求在内容的选取和编排上以通俗化、多品种为主要原则，切忌“拉到篮里就是菜”的那种“炒什锦”，更要避免“本本化”。内容体系可采用“订单式”与“菜单式”相结合的方法构建，以最大限度地满足不同老年人的兴趣爱好和爱学习的需要。所谓“订单式”，就是在采集和分析一部分老年人的特殊需求信息，并主要针对这部分老年人而开列办学内容；所谓“菜单式”，就是根据当前社会经济背景和老年人的普遍需求，开列办学内容，供老年人自由选择。
二是采取灵活多样的办学形式。办学形式不但应符合老年人的生活习性和习惯，还要方便老年人的学习，从而使参加学习成为老年人生活所不可或缺的有机组成部分。调查显示，有９４．１％的老年人具备参加学习的一般身体条件，而且有６０％以上的老年人愿意参加学习活动。由此可见，只要内容得体、形式得法、时间得当，就不愁老年人不参加学习活动。相对于城镇老年人而言，农村老年人的闲暇时间少、活动单调、生活理念传统，需要以老年活动室为主要阵地，并根据内容与要求上的差异性，做到镇办骨干中心班与村办大众普及班相结合、巡回宣讲与定点辅导相结合、科技下村与项目扶持相结合、分散收视与集中辅导相结合、信息传播与文化娱乐相结合等。
三是积极树立和发扬老年人身边的学习典型。榜样的作用在于激发、激励周边的人，老年教育也是如此，但在农村，尤其在村级老年教育中往往忽视了这一点。其实要做到这一点并不难，关键是要做有心人，况且老年人更多崇尚的是精神荣誉。面对农村老年人这个庞大的弱势群体，我们完全有理由、有必要通过树立和发扬那些老有所学、学有所获、获中有乐、乐有所为的典型，去调动更多老年人参加学习活动的积极性。
四是建立区域范围的兼职教师队伍。老年教育所涉及的内容门类广、科目多、更新快，而且农村实用技术还有专业技术熟、实践能力强的特点，这就要求必须建立一支相对稳定的兼职教师队伍。事实上，由于区划调整，镇区的范围扩大了，选择兼职教师的余地也大了，但兼职教师往往具有专业特长或一技之长而兼职单位多且流动频繁，不容易稳定，也容易影响到正常的教学活动。所以要在以镇为单位建立兼职教师队伍的同时，在全区范围内通过一定的“登录”制度，建立起兼职教师库，不仅有利于应急性调剂，也有利于扶持特色教育项目，更有利于优中选优。
３、加大投入，增加保障力度
这是发展老年教育所最为基础最为迫切的问题，也是财政部门最为敏感最为棘手的问题，但不管怎样，老年教育作为政府的公益性事业，必须列入地方的公共财政，更何况面对的是社会的弱势群体，尤其是面广量大并且更处弱势的农村老年人群体。所以，上海市老年教育工作会议明确提出的“四个列入”之一，是“列入各级政府的财政预算”；“五个到位”之一，是“投入到位”，还要求“区县政府根据本地区老年人口对老年教育发展的需求，逐年增加老年教育经费。”
要在上述共识之下，建立老年教育经费由财政投入为主的多渠道投入机制。而区、镇两级财政投入应按本区、本镇老年人口数为计量单位，以基本满足老年教育事业发展需要为前提，分别不低于上海市的规定要求，列入政府教育经费年度预算，实行专款专用，并加强监督管理。
与此同时，还要通过积极争取社会、企业对老年教育事业的资助，以及向城镇退休职工收取适当学费等途径，改善办学条件和老年人学习活动的条件，特别是对农村老年人实行倾斜和扶持。
